最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见

关于印发《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》的通知

山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、甘肃、青海、宁夏等省（自治区）人民检察院：

《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》已经最高人民检察院党组2021年第40次会议通过，现予印发，请结合本地实际，认真贯彻落实。落实中遇到的重要情况和问题，请及时报告高检院。

最高人民检察院

2021年11月11日

最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见

为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，充分发挥检察职能作用，服务保障《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》实施，共同抓好大保护，协同推进大治理，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力检察保障，提出如下意见。

一、提高政治站位，准确把握服务保障黄河国家战略的检察责任

1．深刻认识服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的重大意义。推动黄河流域生态保护和高质量发展是以习近平同志为核心的党中央进一步完善全国发展战略布局，塑造区域协调发展新格局，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大国家战略，对更好治理保护黄河、让黄河造福人民具有深远影响。全国检察机关要深入学习贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神和党中央决策部署，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实增强推动黄河流域生态保护和高质量发展的政治责任感、历史使命感和现实紧迫感，主动发挥检察职能作用，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力司法保障。

2．准确把握服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的目标要求。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚持综合治理、系统治理、源头治理，上下游、干支流、左右岸统筹谋划、协同推进，围绕安全黄河、生态黄河、高质量发展黄河、文化黄河“四大重点”，以司法办案为中心，准确把握切入点和着力点，综合运用刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，加强黄河流域生态保护、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。

3．始终坚持服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的正确原则。始终坚持党的领导，对标对表习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展系列重要讲话精神和重要指示，坚决贯彻执行中央决策部署，重要决策、重大案件及时向同级党委汇报；坚持问题导向，准确把握当前黄河流域生态保护和高质量发展工作中存在的突出问题，以解决问题为出发点和落脚点，切实提高检察工作针对性；坚持理念引领，善于运用政治智慧、法律智慧和监督智慧，与其他司法机关、行政机关形成良性、互动、积极的工作关系，共同做好生态环境保护工作，实现双赢多赢共赢效果；坚持依法规范监督，明确检察权的合理边界，坚守客观公正立场，做到敢于监督、善于监督，把案件办准办好；坚持协同共治，在管辖衔接、异地调查取证、生态损害修复、办案资源共享等方面加强省际检察协作，形成工作合力。

二、突出重点，加强黄河安全和生态环境保护

4．依法严惩破坏黄河安全和环境资源犯罪，形成有力法律震慑。认真履行批捕、起诉职能，以“零容忍”的态度，坚决惩治非法采砂采矿、破坏水土保持等危害河道安全犯罪，以及污染环境、盗伐滥伐林木、滩涂围垦、乱占草原林地耕地、非法捕捞狩猎等破坏环境资源犯罪。探索建立对严重破坏黄河安全和环境资源类刑事案件优先办理、快速处理、提前介入、引导取证的工作机制。加强与行政机关、公安机关协作配合，联合开展专项监督治理活动，及时掌握黄河流域环境资源犯罪的新特点、新动向，采取挂牌督办、现场指导、联合督查等形式加大办案力度。加强与纪委监委的协作配合，认真审查办理国家工作人员涉嫌在黄河安全、水资源保护、环境污染防治、环境监管过程中的贪污贿赂、渎职案件。注意发现环境资源案件背后的职务犯罪线索，及时移交查处，促进依法履职。

5．加强涉黄河流域刑事案件诉讼活动监督，维护法律制度刚性和权威。常态化开展破坏黄河安全和环境资源犯罪专项立案监督，督促行政机关及时移送涉嫌犯罪案件，监督侦查机关及时立案侦查，切实防止和纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、降格处理等问题。加强环境资源案件刑事侦查活动监督，引导侦查取证，有效解决收集固定证据不及时、不合法，侦查质量不高等问题。加强刑事审判监督，对事实认定错误、定性错误、量刑明显不当的判决、裁定依法提出抗诉，防止环境资源刑事案件量刑不当、罚不当罪。

6．积极发挥民事、行政检察监督职能，及时化解矛盾纠纷。强化黄河流域环境资源民事、行政诉讼的法律监督，促进改善流域生态环境、优化水资源配置，有效保障当事人合法权益。综合运用抗诉、检察建议、违法行为调查等多元化监督手段，加强对法院办理涉黄河流域环境资源民事、行政案件中存在的共性问题监督，妥善处理社会影响较大、人数众多或具有代表性的水、大气、土壤污染侵权案件。高度关注涉环境资源民事、行政案件的判决、裁定执行，对不执行、不及时执行以及执行不到位等问题开展监督，支持和监督人民法院解决“执行难”问题。

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7．充分履行公益诉讼职能，强化流域生态环境公益保护。围绕党委政府和社会关注的突出问题，认真梳理和排查影响黄河安全和破坏环境资源案件线索，组织开展公益诉讼专项监督活动。坚持从黄河流域生态环境系统性和完整性出发，紧盯黄河上游水源涵养能力建设、中游水土保持、下游湿地保护和生态治理中的短板弱项，办理一批有影响的公益诉讼案件，助推水安全和水资源优化利用。积极运用行政公益诉讼、民事公益诉讼、支持起诉等方式，服务堤防工程、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程。深化对农业面源污染、工业污染、城乡生活污染和废弃矿山污染等问题监督，依法适用惩罚性赔偿，助推生态环境保护和修复。

8．深入开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动，坚守黄河安澜底线。贯彻落实最高人民检察院与国务院九部委《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，加强与沿黄九省（区）河长办、水利等部门的协作配合，推动“携手清四乱、保护母亲河”行动常态化、规范化。将联合整治范围从乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题，拓展到其他河湖治理乱象，综合发挥各项检察职能作用，保障河道和滩涂综合提升治理，确保人民群众生命财产安全。

9．运用政治智慧、法治智慧和监督智慧，提高办案实效。发挥公益诉讼监督、支持、补位作用，帮助党委政府解决生态环境治理难题，做到到位不越位、帮忙不添乱。牢固树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念，通过磋商、约谈、圆桌会议、听证等形式积极推动行政机关依法履职纠错，及时修复受损生态环境。坚持对已发检察建议和已结案件进行“回头看”，持续跟进监督，锲而不舍推动解决公益受损问题。对经过诉前程序依然不依法履职的，坚决提起公益诉讼。

10．践行恢复性司法理念，助力社会治理体系和治理能力提升。加强与人民法院、公安机关和生态环境、自然资源、林业等行政执法部门的协作，积极创新实践“刑事打击+公益诉讼+警示教育+生态修复”四位一体办案模式，构建行政执法与刑事司法、公益诉讼检察相衔接的生态保护大格局。认真落实宽严相济刑事司法政策和认罪认罚从宽制度，教育引导案件当事人自觉履行生态修复义务，推动引入专业部门规划设计、指导监督、代理修复、评估验收，最大限度修复被损害的生态环境。深入贯彻习近平总书记提出的“重在保护，要在治理”的新时代治黄基本方略，结合办案，协助有关部门着力解决九龙治水、分头管理问题，完善黄河流域管理体系和相关立法。

三、多措并举，促进黄河流域高质量发展

11．深入推进扫黑除恶常态化，净化高质量发展社会生态。严厉打击沿黄地区人民群众反映强烈的黑恶势力犯罪，深挖破坏黄河环境资源问题背后的“关系网”和“保护伞”，着力提高办案质效。对于履行检察职能过程中发现的涉及滥用职权、利益交换、收受贿赂等违法违纪案件线索，依法及时移送纪检监察机关处理。坚持打、建、治并举，围绕黄河流域涉黑涉恶犯罪易发多发的矿产资源、建筑工程、交通运输、商贸市场、非法借贷等重点行业领域，深入分析犯罪原因和监管漏洞，有针对性地帮助行业主管部门及基层组织研究完善涉黑涉恶犯罪防范对策措施。

12．积极服务民营企业发展，激发高质量发展活力。树牢落实少捕慎诉慎押理念，对犯罪情节轻微、积极退赃退赔的涉企犯罪嫌疑人，依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议。积极稳妥开展企业合规工作，促进合规守法经营，减少和预防企业犯罪。深入开展涉民营企业刑事诉讼“挂案”、刑事申诉积案专项清理及涉民营企业案件羁押必要性审查，协调公安、金融监管等部门建立追赃挽损工作标准流程，减轻企业或投资者损失，强化对企业家人身财产权利的保护。强化涉企民事行政检察监督，对涉企债权债务、股权分配、劳动争议、工伤赔偿等民事裁判、执行监督申请快审快办。通过提出抗诉或制发再审检察建议，加大对涉企虚假诉讼监督力度。拓宽、畅通企业诉求表达及法律服务渠道，提升检察服务的精准度。

13．着力服务保障民生，提升人民群众对高质量发展的获得感。落实“群众来信件件有回复”工作，最大限度化解矛盾、增进和谐。深化“危害食品药品安全犯罪专项立案监督”、“公益诉讼守护美好生活”等专项活动，着力解决好人民群众的操心事、揪心事、烦心事。加大对农村人居环境整治突出问题的公益诉讼力度，促进生活污水、垃圾处理和村容村貌整治，助力美丽乡村建设。加强涉农国有财产保护领域公益诉讼，促进提高农业基础设施建设资金、农业项目扶持资金管理使用的规范化水平。积极探索在留守儿童、孤寡老人、残障人员、失独家庭等弱势群体社会救助领域开展公益诉讼检察工作。

四、着眼保护，传承弘扬黄河文化

14．推进黄河文化遗产的系统保护，守护好精神宝库。加强对损毁黄河流域文化遗址、古运河、红色遗迹及盗掘、盗窃、非法交易文物等违法犯罪行为的惩治力度。探索开展对长城、古栈道、古灌区、古渡口、古镇古村等文化遗产和文物保护、非物质文化遗产保护、红色文化区保护等领域的公益诉讼工作，督促负有保护监管职责的行政机关依法履职。加强法治文化与黄河文化、民族文化、红色文化的有机融合，讲好新时代黄河故事，引导人民群众传承保护好黄河文化遗产。

15．依法支持文化企业发展，促进传统文化创新。加强与文化、公安等部门的协作配合，提高对文化企业特别是新闻出版、广播影视、印刷包装、动漫游戏、文化创意等企业的支持力度,重点打击侵犯商业秘密、商标专利等侵犯知识产权违法犯罪，严厉打击工商、税务、文化等行政机关在服务文化企业发展背后的玩忽职守等职务犯罪。结合司法办案，积极向职能部门提出规范管理、预防犯罪的检察建议，保护文化企业的合法权益，营造健康有序的文化市场秩序，改善文化企业的发展环境，激发文化企业创新发展的积极性，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展。

五、加强领导，完善工作机制

16．抓好组织领导。最高人民检察院牵头建立服务保障黄河国家战略检察论坛，研究检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的重大理论和实践问题，推动完善相应制度机制，凝聚服务保障黄河流域生态保护和高质量发展检察合力。设立服务保障黄河国家战略检察论坛办事机构，负责统筹协调日常工作。最高人民检察院通过指定管辖、交办案件、挂牌督办、现场指导、联合督察等方式，加强对黄河流域跨省案件的指导，定期对黄河流域检察机关协作配合情况进行总结通报。各省级检察院应当加强对下级检察院的指导和监督，定期听取情况汇报，谋划部署推进措施，切实帮助解决遇到的困难和问题，确保跨区域环境资源案件办理的力度和效果。

17．深化内外部协作。树立“一盘棋”意识，建立检察机关内部各部门办案信息共享、案件线索移送、监督措施联动机制。构建上下一体化办案机制，探索实行“线索统一管理、案件统一审批、力量统一调配”，形成上下一体、区域联动、指挥有力、协作密切、运转高效的工作格局。推动沿黄省级检察院会签黄河流域环境资源公益诉讼跨省际区划管辖协作意见，解决黄河流域环境资源公益诉讼跨省际区划管辖问题。加强与行政机关、审判机关、监察机关的沟通协作，以联席会议、情况通报、线索移送、联合督查等机制为抓手，形成合力，共同保护黄河流域生态环境。探索构建融媒体宣传机制，拓展检务公开广度和深度，定期发布典型案例，营造检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的良好舆论氛围。

18．深入推行“河长＋检察长”依法治河新模式。加强检察机关与河长制办公室及其成员单位的协作配合，继续发挥河长办和检察机关的牵头抓总作用，推动构建“1+1+N”工作机制，形成解决河湖管护领域突出问题工作新模式。认真落实信息共享、线索移送、联合专项行动、联席会议等协作机制，实行重要部署及时沟通、重点事项联合推进、重大疑难问题共商办理，提高服务保障黄河流域生态保护和高质量发展质效。

关于《最高人民检察院关于充分发挥检察职能
服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》的说明

《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》（以下简称《意见》）经最高人民检察院党组2021年第40次会议通过。现就制定出台《意见》有关情况进行简要介绍。

一、制定《意见》的背景

黄河是中华民族的母亲河。以习近平同志为核心的党中央一直关怀、牵挂着黄河的保护与发展。党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域生态保护和发展情况，先后于2019年9月和2021年10月，主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，对黄河流域生态保护和高质量发展进行战略谋划、作出重大部署。2021年10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）,黄河流域生态保护和高质量发展步入全新历史阶段。

近年来，检察机关坚持把服务保障黄河流域生态保护和高质量发展作为重大政治任务来抓。我们落实用“最严格制度最严密法治保护生态环境”要求，持续保持办案力度，助推黄河流域生态保护修复。联合水利部门开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动，推动整治一批乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”突出问题。探索推广“河长+检察长”制度机制，促进提升全流域生态环境治理法治化水平。为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，充分发挥检察职能作用，共同抓好大保护、协同推进大治理，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力检察保障，高检院经认真调研、充分论证，制定本《意见》。

二、起草过程和主要考虑

《意见》起草过程中，我们认真总结检察机关服务黄河流域生态保护和高质量发展工作情况，形成全面发挥四大检察职能作用，服务保障黄河战略实施的工作思路；持续加强与水利部、生态环境部等部门的联系协作，赴河南、山东、陕西等地实地调研检察机关参与流域治理情况，吸收可借鉴经验；充分听取沿黄九省区检察机关的意见建议，修改完善《意见》内容。

《意见》起草主要有以下考虑：一是深入贯彻落实习近平总书记对于黄河流域生态保护和高质量发展的要求，更好地发挥四大检察职能作用，服务保障《规划纲要》实施。二是紧紧围绕“安全黄河、生态黄河、发展黄河和文化黄河”目标，聚焦黄河流域生态保护和经济社会发展中的短板弱项，明确检察工作思路、方向、举措和要求。三是加强对工作理念、工作方法、工作机制的总结和推广，供沿黄九省区检察机关参照执行。

三、主要内容

《意见》包括三大板块，共18条。

第一板块为总体思路。《意见》第1-3条，从总体上阐明了检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的重大意义、职责定位、目标要求和基本原则。明确提出坚持党的领导、坚持问题导向、坚持理念引领、坚持依法规范监督、坚持协同共治等5项原则。

第二板块为任务要求。聚焦安全黄河、生态黄河、发展黄河和文化黄河四大目标，分别明确检察机关在服务保障黄河流域生态保护和高质量发展中的任务和要求。其中，《意见》第4-10条，围绕“黄河安全和生态环境保护”，从四大检察职能的角度，分别阐述了各自的工作重点以及相关专项行动、工作理念、工作方法等；要求坚持从黄河流域生态环境系统性和完整性出发，紧盯黄河上游水源涵养能力建设、中游水土保持、下游湿地保护和生态治理中的短板弱项，加大办案力度。《意见》第11-13条，围绕“黄河流域高质量发展”，重点就净化高质量发展社会生态、服务民营企业发展、服务保障民生等方面一系列检察举措；要求加大对涉黑涉恶、食药安全、美丽乡村建设、弱势群体社会救助等领域案件的办理力度。《意见》第14-15条，围绕“黄河文化”，重点就推进黄河文化遗产的系统保护，依法支持文化企业发展等方面履行检察职能作出部署；提出探索开展对长城、古运河等文化遗产和文物保护、红色文化区保护等领域的公益诉讼工作。

第三板块为保障措施。《意见》第16-18条，从组织领导、内外协作、工作机制等方面明确了检察机关落实服务保障黄河发展工作的保障措施。包括建立服务保障黄河国家战略检察论坛，出台黄河流域环境资源公益诉讼跨省际区划管辖协作意见，推行“河长＋检察长”依法治河新模式等事项。

下一步，最高人民检察院将以本《意见》的出台为契机，指导各级人民检察院深入贯彻习近平生态文明思想和关于推动黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话精神，综合发挥各项检察职能作用，不断推动黄河治理保护工作法治化，为实现河晏海清、生态文明、百姓幸福贡献更大检察力量。